El mes de febrero de 2021 fue atípico para los brasileños. Era un año inédito sin carnaval por culpa de la pandemia, que en aquel mes mató en el país, en promedio, más de mil personas al día. Por la inoperancia del Gobierno federal, hasta el 23 de febrero, solo 6 millones y medio de personas, el 2.9% de la población, había recibido la primera dosis de la vacuna. En Brasilia, la capital, el gobierno de Jair Bolsonaro tenía otro problema: no conseguía aprobar el Presupuesto de la Unión para el año que empezaba. Uno de los motivos del retraso era la negociación sobre las enmiendas parlamentarias, modificaciones que senadores y diputados pueden hacer en el presupuesto para destinar recursos públicos a proyectos, obras y ciudades. En teoría, cada parlamentario puede enviar hasta 16 millones de reales (3 millones 360 mil dólares) en enmiendas, la mitad de la cantidad obligatoria para el área de salud. En la práctica, unos son más eficientes que otros para obtener estos fondos, y el motivo por el que un parlamentario tiene más dinero no está en la ley ni en la Constitución. Es fruto de negociaciones políticas en las que la ideología y convicciones personales quedan a un lado. Los votos son cambiados por fondos públicos en un mecanismo que favorece al Gobierno pero que, si se extingue, puede incluso derrocarlo. 

En la gestión de Bolsonaro, el toma y da de las enmiendas del presupuesto llegó a otra dimensión. Sin fuerza en el Congreso y con la amenaza constante de un impeachment —juicio político—, el gobierno concedió a los partidos con los que negociaba apoyo político una autonomía nunca vista con dinero público, lo que alimentó el más amplio esquema de corrupción sistemática en Brasil de las últimas décadas. El Parlamento vota como quiere el gobierno o siguiendo la posición de los presidentes del Congreso y del Senado a cambio de acceso a partidas presupuestales millonarias, muchas veces mayores a las que tiene derecho. Para lograrlo, Bolsonaro reactivó y aumentó las proporciones de un mecanismo clave en los escándalos presupuestarios brasileños de los años 90: las llamadas enmiendas de relator general, donde la enmienda es atribuida al relator de la propuesta presupuestaria, pero que en realidad beneficia a un parlamentario cuyo nombre no se hace público. El esquema se volvió conocido como presupuesto secreto por dos características: la falta de transparencia sobre los parlamentarios beneficiados y la ausencia de criterios técnicos para destinar los fondos. 

El impasse de febrero de 2021 era justamente del tamaño de la tarta de este tipo de enmiendas. De eso dependía la aprobación del presupuesto. El 18 de febrero, el ministro de Economía, Paulo Guedes, se reunión con la presidenta de la Comisión Mixta de Presupuesto, Flávia Arruda (PL-DF), y el relator general del presupuesto, el senador Márcio Bittar (MDB-AAC). Los representantes del Congreso estaban preparados para pedir 2.73 mil millones de dólares. En el gabinete del ministro, tuvieron una sorpresa: Guedes informó que el gobierno autorizaba casi 3.5 mil millones.  

El encuentro terminó con una escena curiosa. El ministro caminó hasta la puerta de la mano de los emisarios del Congreso y dijo: “Usted es la relatora del presupuesto, es decir, la presidenta de la Comisión de Presupuesto. Y usted es el presidente del presupuesto, quiero decir, el relator general del presupuesto. Fíjense. Esto nunca había sucedido. Esto nunca había sucedido”. Al contrario de lo que aseguró el ministro, no había nada nuevo en el entendimiento entre el ministro de Economía y el Congreso. Lo inédito fue la forma en la que, para sobrevivir a las constantes amenazas de impeachment, el Gobierno federal delegó al Parlamento el control sobre una enorme parcela de las inversiones. 

A fines de marzo, el Congreso incumplió el acuerdo con el ministro y aprobó la Ley de Presupuesto con 6.3 mil millones de para las reformas del relator. Para ello, subestimó los gastos obligatorios y tomó dinero de pensiones, seguro de desempleo y aguinaldo. Incluso el ultraliberal Guedes decidió desafiar al Parlamento. En una reunión se subió a un sofá y, entre gritos, tirando de su cabello, dijo que esa cantidad no podía pasar ya que daría lugar a un juicio político. En público fue inflexible: tal presupuesto era inviable.

Casi un mes y muchas idas y venidas después, el Planalto —sede del poder ejecutivo— sancionó el presupuesto con más de 3.5 mil millones de dólares en enmiendas de relatoría. El acuerdo sacrificó gastos destinados al funcionamiento del aparato público, además de inversiones en políticas públicas y acciones que ya estaban en marcha. El Censo Demográfico ha sido cancelado. El acuerdo redujo la capacidad de inversión del Ejecutivo, mientras que crecientes porciones de recursos quedaron en manos del presidente de la Cámara, Arthur Lira (PP-AL), y del Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG).

En la práctica, en un gobierno con débil articulación parlamentaria, Bolsonaro utilizó el presupuesto como garantía de supervivencia política. Se alió con los partidos Progresista, PL y Republicano del llamado Centrão, asociaciones de derecha lideradas por parlamentarios que históricamente han buscado el control de los fondos y cargos públicos. Como candidato en 2018, Bolsonaro vendió —a los que querían creer— la idea de que estaba en contra de entregar ministerios, fondos y cargos a cambio de apoyo político. La realidad le hizo abrazar lo que una vez prometió purgar.

En mayo de 2021, una serie de reportajes del diario O Estado de S. Paulo abrió las entrañas del presupuesto secreto. También mostró el compromiso de fondos para pagar tractores y maquinaria agrícola sobrevaluados. En lugar de contener el derramamiento de sangre, Bolsonaro y el Congreso maniobraron para mantener la práctica. El presupuesto secreto está ahora en su tercera temporada en un arreglo garantizado, por un lado, por el intercambio de favores entre el Ejecutivo y un grupo mayoritario en el Parlamento, y por otro lado, por la afrenta a una decisión de la Corte Suprema de Justicia.

Temporada 1: Tomando el Congreso

El año 2020 vio la primera temporada del presupuesto secreto. El equipo, sin embargo, todavía era precario y variaba entre ministerios. Los parlamentarios en general dialogaban con el ministro Luiz Eduardo Ramos, entonces titular de la Secretaría de Gobierno de la Presidencia de la República, o con sus asesores que fueron informados de las cuotas a las que tendrían derecho. Cuando el parlamentario no estaba cerca, eran los dirigentes del partido los que hacían el puente con el ministro. Cada parlamentario luego enviaba sus solicitudes a los ministerios ya informados. La lista de los premiados quedó en manos del Gobierno.

Del primer año del presupuesto secreto poco queda. El entonces presidente de la Cámara, Rodrigo Maia (entonces en el DEM-RJ, ahora sin partido), pensó que tendría el mecanismo a su favor, pero se quedó plantado. Ramos distribuyó las enmiendas para beneficiar a los aliados del gobierno y asegurar la elección para la presidencia de la Cámara de un aliado más fiel de Bolsonaro: el diputado Arthur Lira, blanco de denuncias de corrupción en Lava Jato y en la política local del estado de Alagoas. Bajo el liderazgo de Ramos, el gobierno comprometió, en diciembre de 2020, cerca de dos milones de dólares para atender las postulaciones de diputados y senadores dispuestos a votar por Lira en la Cámara y por Rodrigo Pacheco (PSD-MG) en el Senado, también aliado de Bolsonaro.

Con Lira y Pacheco elegidos y descubierto el esquema, el Congreso y el Ejecutivo entendieron que necesitaban cambiar todo para que todo siguiera como estaba —como la frase en la novela El Gatopardo, de Giuseppe Tomasi di Lampedusa. Y la demora en aprobar el presupuesto terminó ayudando a mantener el esquema en marcha. Cuando se publicaron los primeros reportajes sobre el presupuesto secreto, no se habían comprometido dólares de la enmienda del relator de 2021. Hubo un apuro, entonces, por tratar de “regularizar” las ilegalidades más flagrantes desde el inicio de la gestión de ese año.

El final de mayo de 2021 marca el inicio de la ofensiva del gobierno, organizada en dos frentes, para mantener vivo el esquema. En el primer frente, se comenzaron a modificar los reglamentos internos de los ministerios para evitar que la responsabilidad por irregularidades en la distribución de enmiendas recayera sobre los ministros y el presidente. En la segunda, el gobierno trató de minimizar los daños del escándalo y evitar nuevos sobresaltos con revelaciones sobre nombramientos pasados ​​y, lo más importante, sobre información del presupuesto de 2021.

El lunes 24 de mayo hubo prisa en la Explanada de los Ministerios. Cuatro días antes, un auto del Tribunal Federal de Cuentas (TCU) determinó que el gobierno, en el plazo de cinco días, entregara todos los documentos sobre las enmiendas del relator. Formalmente, la Casa Civil aún no había sido notificada de la decisión, pero el Gobierno creó una ordenanza en cuestión de días que le dio al relator general del presupuesto el derecho de elegir los municipios que debían recibir las reformas aprobadas en el Congreso. El propósito era quitar cualquier sospecha sobre los ministros y el presidente por violar las leyes de Responsabilidad Fiscal y las Directrices Presupuestarias. El Congreso, que ya tenía el plus de controlar los fondos, también debería cargar con el peso de la operación.

Publicada el día 25 y firmada por el ministro de Economía, Paulo Guedes, y por la entonces titular de la Secretaría de Gobernación, Flávia Arruda, la ordenanza no tuvo efectos retroactivos sobre lo ocurrido en 2020 y no liberó al gobierno de cuestiones jurídicas. Sirvió, sin embargo, para mejorar la cobertura de los beneficiarios del régimen en 2021. Al establecer en el texto que “si es necesario obtener información adicional sobre los detalles de la asignación presupuestaria objeto de este título, el ministro de la respectiva cartera puede solicitarlo al autor de la enmienda», el gobierno advirtió al Congreso que solo recibiría postulaciones para el presupuesto de 2021 directamente del relator general, el senador Márcio Bittar (União-AC). La medida puso fin a los intercambios de cargos en los que diputados y senadores exigían la asignación de fondos según sus cuotas —y que terminaron develando el esquema—.

Temporada 2: Enfrentando a la justicia y escondiendo información

En 2020 todavía era posible obtener una pequeña fracción de los cargos de diputados y senadores, pero la ordenanza terminó con eso en 2021. El fin de los cargos ayudó a eliminar casi todas, pero no todas, las pruebas presupuestarias secretas. Los nombres de los contemplados con enmiendas de relator están listados en planillas internas conocidas al menos por el relator general, por los presidentes de Cámara y Senado y por la articulación política del Planalto. Las hojas de cálculo dormitan en oficinas como la de la asesora especial de Arthur Lira, Mariangela Fialek, descrita tras las bambalinas de la Cámara como la “HD” del presupuesto secreto.

La segunda trinchera levantada en defensa del presupuesto secreto fue el ocultamiento de información que ya había recibido el gobierno. En ese frente actuaron los ministerios, el núcleo político del Planalto e incluso la Contraloría General de la Unión (CGU), encargada de fiscalizar las demás carteras.

El ministro de la CGU, Wagner Rosário, tardó semanas en comentar el presupuesto secreto, y cuando lo hizo, en una entrevista en Rádio Joven Pan, trató de minimizar el escándalo. Detrás de escena la agencia echó una mano para paliar el daño. En la última semana de mayo, el número dos de la CGU, José Marcelo Castro de Carvalho, sostuvo reuniones privadas con los secretarios ejecutivos de los ministerios y, según una fuente que prefiere permanecer en el anonimato, orientó cómo deben responder a las solicitudes realizadas con base en el Acceso a Ley de Información (LAI) sobre las modificaciones del Relator General: todas las solicitudes podrían ser rechazadas por ser genéricas. Este tipo de recurso comenzó a ser utilizado por los ministerios. Otra respuesta frecuente en las solicitudes de LAI fue decir que toda la información se debe solicitar al relator general del presupuesto.

Los encuentros se realizaron entre el 24 y el 28 de mayo, en el Ministerio de Desarrollo Regional (MDR), el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (Mapa), el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Turismo y la Casa Civil. Ninguna de estas reuniones figura en la agenda del número dos de la CGU. Las agendas de los secretarios ejecutivos de las carteras, sin embargo, informaron de las reuniones. En la agenda del Mapa, por ejemplo, aparecen como “Operaciones Institucionales”. En la lista de personas presentes, no había nadie del área de control interno o asuntos internos.

Todo este movimiento ejecutivo tuvo como objetivo transferir la responsabilidad política y legal del presupuesto secreto al Congreso. A pesar de la compra descarada de apoyos de diputados y senadores, lo importante era evitar que los votantes de Bolsonaro entendieran que se trataba de corrupción. Con cambios de reglas y blindaje de información, se armó el circo del presupuesto secreto de 2021 con una estructura más sofisticada y clandestina.

Aunque no fue decisivo en la creación del esquema, el presidente de la Cámara, Arthur Lira, se convirtió en el mayor símbolo del presupuesto secreto. Primero, porque es el mayor beneficiado: concentra un enorme poder en la presidencia de la Cámara, logrando apoyos a cambio de fracciones de los fondos que controla. Segundo, porque mantuvo y mantiene una posición contraria a la transparencia.

Con la revelación del escándalo, algunas voces dentro del Congreso señalaron que era necesario transparentar las enmiendas para evitar cuestionamientos más duros. El Tribunal de Cuentas de la Federación, el 30 de junio de 2021, hizo una recomendación formal al Ejecutivo para que pusiera a disposición información sobre los beneficiados por las reformas de la relatoría general y creara un sistema que permitiera monitorear los indicios, para identificar a los autores de las enmiendas y asignaciones de destinos.

“Ese es el asombro de un asesor”, solía decir Lira cuando alguien le advertía sobre los riesgos del esquema. Lira no contó con la decisión de la ministra Rosa Weber, del Supremo Tribunal Federal, que cumplió la recomendación del TCU y otorgó una medida cautelar suspendiendo el presupuesto secreto y determinando la transparencia en las operaciones.

La respuesta del Congreso a la Corte Suprema fue redoblar esfuerzos para mantener los secretos del presupuesto. A fines de noviembre, la Cámara y el Senado aprobaron una resolución conjunta con el objetivo de institucionalizar las enmiendas del relator y, por primera vez, dejar en claro que servían para distribuir fondos y no solo para hacer ajustes al presupuesto. La nueva regla pasó con votos incluso de la oposición, incluidos diputados que lamentaron no tener control sobre mucho dinero y, casualmente, pudieron después de eso enviar enmiendas a sus baluartes electorales.

La iniciativa de Arthur Lira fue aprobada en el Congreso, pero no fue bien recibida por el Supremo Tribunal Federal, que comenzó a discutir el caso directamente con el presidente del Senado, Rodrigo Pacheco. El Tribunal Supremo revocó la medida cautelar y liberó la ejecución de las enmiendas del relator. Pero aún no ha juzgado el fondo de las acciones que piden el fin del dispositivo. A pesar de la resistencia de Lira, el Congreso entiende poco a poco que, si no proporciona un mínimo de transparencia a la distribución de enmiendas, la Corte Suprema puede fulminar el esquema.

En noviembre de 2021, la Corte Suprema determinó que todos los nombres de los padrinos de las nominaciones de enmiendas entre 2020 y 2021 fueran revelados. Los valores globales fueron de casi ocho mil millones de dólares, más que el costo de un año del programa Bolsa Família, que sacó de la pobreza a millones de brasileños antes de que Bolsonaro lo cancelara ese mes. Sin embargo, hasta el día de hoy, el gobierno y el Congreso ocultan deliberadamente información sobre quién decidió el destino de la mayoría de este dinero. El relator general de 2021, Márcio Bittar, se negó a informar a los solicitantes de las transferencias. En un movimiento bizarro, Rodrigo Pacheco, presidente del Senado, le pidió a cada diputado y senador que dijera cuánto envió. En los documentos enviados a la Corte Suprema a principios de mayo pasado, los parlamentarios solo admitieron, en total, haber indicado transferencias por el 30% del total, según el diario O Globo. La omisión de los nombres de quienes destinaron los otros 5.46 mil millones de dólares es otra señal de incumplimiento de la decisión de la Corte Suprema. El Procurador General de la República, Augusto Aras, vigila todo sin interferir.

Temporada 3: buscando la reelección

En 2022, Brasil asiste a la tercera temporada del presupuesto secreto. Un año después de las primeras investigaciones sobre las enmiendas del relator, el Congreso y el gobierno cedieron en algunos puntos. Bajo presión, el Congreso esboza medidas que en teoría podrían aportar más transparencia a los asuntos presupuestarios. Por ejemplo, creó un sistema de registro en línea llamado Sindorc en el que todos los interesados ​​en modificaciones deben presentar sus solicitudes.

En un primer momento, a principios de mayo, el relator general para el presupuesto de 2022, el diputado Hugo Leal (PSD-RJ), envió al Gobierno candidaturas de enmiendas con un valor de 357 millones de dólares, todas ellas del Ministerio de Salud, informando de los nombres de los parlamentarios asociados a cada una de ellas, lo cual es positivo. Pero aún es demasiado pronto para evaluar si hubo un cambio de patrón o fue un lapsus de transparencia.

En la segunda ola de candidaturas, enviadas al Congreso entre el 31 de mayo y el 1 de junio, el relator general remitió al Gobierno candidaturas por unos 272 millones de dólares sin identificar a los parlamentarios implicados. Las solicitudes fueron registradas por usuarios externos, que incluyen alcaldes, gobernadores, representantes de ONG y responsables de hospitales privados. El monto corresponde al 20% del total indicado: más de 1,300 millones de dólares. Solo para el estado de Amapá, por ejemplo, estos “usuarios externos” fueron aprobados por el relator general para solicitudes de más de 40 millones de dólares. Se pidieron otros 43 millones para el Amazonas sin que tampoco aparecieran los padrinos en el Congreso. El Gobierno está avanzando en ellas.

La promesa de transparencia es importante para el Congreso porque cumple dos propósitos interrelacionados. El primero es mantener bajo la alfombra todo lo que se ha hecho en los últimos veranos, vender al Supremo la idea de que nada volverá a ser igual. El segundo es no poner en peligro la supervivencia del modelo de negociación de apoyo político a cambio de fondos.

En el balance de las propuestas de enmienda, ahora hecho público, la versión secreta del presupuesto 2020 ya tiene 323 diputados atentidos por el relator general —casi dos tercios del total de 513— con la friolera de 670 millones de dólares. También atendió a 34 senadores que presentaron candidaturas por casi 400 millones de dólares —22, con más de 10 millones por cabeza. La existencia de más de 270 millones de dólares para solicitudes de enmiendas con un patrocinador oculto indica que el número de parlamentarios atendidos y las cifras aún son mayores. Todo esto significa aceite en el engranaje para la aprobación relámpago de las agendas que Arthur Lira somete a votación, ya sea en su interés o en el interés del Gobierno.

Esta tercera temporada también tiene un antagonista. No porque esté en contra de la asignación de fondos, sino porque quiere gobernarlos. Se trata del nuevo hombre más poderoso de la República, el ministro de la Casa Civil, Ciro Nogueira. Licenciado en los cargos de senador por el estado de Piauí y presidente nacional de los progresistas, ya prohibió enmiendas de opositores en Piauí y convirtió a su suplente y madre, Eliane Nogueira (PP-PI), en una de las mayores beneficiarias del presupuesto secreto, con 84 millones de dólares solo en el segundo semestre de 2021.

En febrero, Nogueira hizo dos movimientos que preocuparon a los congresistas. Envió el mensaje a los secretarios ejecutivos de los ministerios donde reposan fondos del presupuesto secreto de que cada pago debe ser aprobado personalmente por él. Además, el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE), presidido por su patrón, Marcelo Ponte, exjefe de Gabinete durante los años del Senado, comenzó a comprometer fondos del presupuesto secreto sin autorización previa del relator general del presupuesto. Esto despertó una alerta entre los parlamentarios de que Nogueira podría convertirse en un obstáculo para la autonomía del Congreso en la ejecución de estas reformas.

A cuatro meses de las elecciones, los parlamentarios recogen los laureles de las candidaturas que han realizado en los últimos años sin rendir cuentas. Los secretos del presupuesto permiten que un diputado del estado X envíe fondos al estado Y a cambio de un soborno, en un esquema que caracteriza la venta de enmiendas y está siendo investigado por la Policía Federal. Otro problema es que, al concentrar fondos en manos de diputados y senadores con mandato, el presupuesto clandestino también contribuye a perpetuar el clientelismo de los políticos y sus clanes, cerrando la puerta a la renovación política.

En el salón verde de la Cámara de Diputados nada de esto parece preocupar mucho a los parlamentarios. La mayoría defiende abiertamente las enmiendas del relator, dicen estar a favor de la transparencia y dicen que solo envían dinero a proyectos que son de interés para sus electores. Pero muchos no hablan de cuánto enviaron y ninguno admite haber enviado fondos a otros estados, a menos que se enfrenten con algún documento.

Entre los diputados que condenan las reformas uno de los argumentos más frecuentes es el de la competencia electoral desleal. “¿Por qué ese diputado envió más ambulancias que usted?”, escuchó un diputado de São Paulo. “Ese senador está mandando mucho más que tú”, tuvo que escuchar un diputado de Minas Gerais. “Yo no me meto con estas enmiendas del relator general”, tuvo que explicar un diputado de Espírito Santo. Todos prefieren mantenerlo en secreto, ya sea para evitar crear fricciones en el Parlamento, o para no admitir que pueden hacer menos que los opositores contra los que se enfrentarán en las elecciones de octubre.

De los diputados buscados para este reportaje en la última semana de mayo, André Janones, de Avante-MG, precandidato a la Presidencia de la República, fue el único que accedió a hablar abiertamente sobre la otra cara del presupuesto secreto: el costo por estas enmiendas. “La persona te presiona. ‘¿Por qué el diputado y tal destinaron aquí 100 millones de reales (21 millones de dólares) para la ciudad, para la región, y usted solo 15 millones de reales (poco más de tres millones de dólares)?’ Esa es una narrativa diaria en los estados”, comentó. El diputado dice que solo hizo una indicación de una enmienda de relatoría por valor de 315 mil dólares en 2021 para la ciudad donde nació, Ituiutaba, en el Triángulo Minero. Según él, el presidente del Senado, Rodrigo Pacheco, garantizó los fondos. “Es todo lo que tuve en los tres años en el cargo”, dice Janones.

Mientras los parlamentarios se pelean por las transferencias, el Ejecutivo finge que la exigencia de transparencia no es de ellos. Bolsonaro, con la mirada puesta en una reelección cada vez más difícil, de vez en cuando se jacta de que está comprando el Congreso. “El parlamentario, además de imponer enmiendas, tiene otra forma de obtener un recurso, que es la RP 9 [las enmiendas del relator]. (…) Solo en la RP 9, los parlamentarios cuentan con casi el triple de recursos del Ministerio de Infraestructura. Así que el Parlamento está muy bien atendido por nosotros”, dijo Bolsonaro en una entrevista con Rádio Jovem Pan en enero de 2022.

Ni el Planalto, ni la CGU ni el presidente de la Cámara atendieron las peticiones de Piauí para conocer su postura.

Con la boca pequeña, en la Cámara de Diputados, en comentarios realizados bajo condición de anonimato, indican que cada diputado de base del gobierno tendrá más de cuatro millones de dólares de enmiendas de relatoría este año. Los opositores alineados con Lira ganan la mitad. Para los líderes de los partidos, los valores son más altos. Es un dinero muy bienvenido en un año electoral.

Pero hay un problema. El presidente de la Cámara ya advirtió a los diputados que, hasta la elección, sólo podrán comprometer la mitad del monto prometido. La otra mitad, solo después de que se conozcan los 513 nombres que ocuparán escaños en la próxima legislatura, en 2023. La estrategia de Lira, que no nació ayer, es compartir la segunda mitad de las enmiendas del relator solo con quienes tienen garantizado asiento en la Cámara el próximo año. Esto aplicará tanto para quienes sean reelegidos como para quienes actualmente no tienen mandato pero serán elegidos en octubre. Esta será la principal arma de Arthur Lira y Rodrigo Pacheco para mantenerse como presidentes de la Cámara y el Senado en 2023. En la trama de la política brasileña, se puede apostar: se viene la cuarta temporada del presupuesto secreto.

Esta historia fue realizada en colaboración con el medio brasileño Piauí